Administration militaire

Administration militaire. Le terme administration, employé militairement, indique cette partie des rouages de la machine gouvernementale qui pourvoit à l’entretien du personnel et du matériel d’une armée. L’emploi de ce terme dans la signification qui vient d’être indiquée remonte au plus à deux siècles. Quant à la chose elle-même, l’antiquité nous a légué peu de règles écrites : les habitudes tenaient lieu de préceptes, et le bon plaisir du chef de l’État ou la toute-puissance des généraux décidaient seuls des mesures administratives. Les premières données que l’histoire offre à cet égard, les premières traces de législation qu’elle présente, concernent l’administration de l’armée romaine au commencement du cinquième siècle. Le code Théodosien et la Notice de l’empire vers 395, tels sont les sources auxquelles il a fallu que l’étude allât puiser pour découvrir quelques documents sur le sujet obscur qui nous occupe. Or, de ces documents découle la preuve qu’il existait alors, un si complet désordre dans toutes les parties de l’administration de l’empire romain, que toujours les fonds nécessaires à l’entretien de l’armée, ou manquaient, ou étaient divertis par les chefs. En effet, on retrouve, à chaque page de l’histoire des empereurs, les concussions pendant la paix, les dilapidations et le brigandage pendant la guerre.

En France, tant que dura la chevalerie, il n’y eut relativement à l’armée aucune trace d’administration. Plus tard, ce fut le connétable qui, tant que cette charge exista, s’attribua comme administrateur tous les droits et tous les devoirs dont l’exercice ou l’accomplissement sont aujourd’hui confiés au ministre de la guerre ; mais c’était la partie de ses attributions dont il s’occupait le moins. Les connétables, capitaines, pour la plupart, fort illettrés et guerroyant presque toujours, exerçaient une gestion de fait, mais qui ne reposait sur aucun principe, sur aucune théorie, et qui, à défaut de tout registre, de toute écriture, n’était et ne pouvait être soumise à aucun contrôle. Pendant toute la période de l’histoire qu’on désigne sous le nom de moyen âge, l’avitaillement des places d’armes était, ou peu s’en faut, toute l’administration connue ; et encore, les spoliations, la violence, les corvées, en faisaient uniquement les frais. Enfin, au temps des croisades, on voit la science de l’administration germer, car les croisades donnent naissance à l’enrôlement libre, à la solde, à des approvisionnements généraux, à des transports qui s’exécutent par mer en vertu de contrats, et à quelque uniformité de costume. En 1383, pour la première fois, il est question de fournitures régulières de vivres. Villaret parle d’un bourgeois de Paris qui passe, cette année-là, un marché par lequel il s’engage à fournir pendant quatre mois le blé nécessaire à la subsistance de cent mille hommes. Toutefois, le germe dont il vient d’être parlé tout à l’heure, est plus d’un siècle à se développer : ce n’est qu’à partir de 1500, ce n’est qu’à dater de l’époque où les rois se décident à créer une armée permanente et essayent d’y fonder une administration qui doit agir dans son propre cercle ; ce n’est qu’alors, à proprement parler, que la science de l’administration militaire sort du berceau, et son enfance va se prolonger plus de cinquante ans. Cette longue stagnation fut la conséquence nécessaire de la vie pillarde que les troupes menaient en ces temps de désordre. Tant que durait la guerre, les bandes, les gens d’armes pressuraient le pays. Quand venait la paix, quand ou réduisait les cadres et qu’on les licenciait en partie, les campagnes se trouvaient infestées de brigands. De leur côté, les soldats restés sous les drapeaux vivaient sur les habitants, soit de force, soit par capitulation, et si quelquefois c’était au mépris des lois, trop souvent c’était en conformité de certains édits. Dans ce dernier cas, les troupes ne se contentaient point d’exiger de l’habitant qu’il fournit h tous leurs besoins ; elles lui prenaient encore tout ce qui était à leur convenance, et le forçaient même d’aller es-villes, es-lieus circonvoisins, acheter à ses coust et despens tout ce qu’elles demandoient.

Un autre malheur de l’époque était que l’administration n’agissait pas encore à part du commandement, et ce funeste amalgame de deux principes qui doivent rester à jamais distincts a plus contribué aux désastres de Charles VIII et de Louis XII en Italie qu’aucune de leurs erreurs politiques, ou que leur étourderie chevaleresque, ou même leur ignorance en fait d’art de la guerre. Et François I^er lui-même, s’il s’aventura à livrer la funeste bataille de Pavie, ce fut que, trompé par de faux rapports, il croyait son armée plus forte d’un tiers qu’elle ne l’était réellement. Or, à qui la faute d’une trompeuse sécurité qui plaça la France à deux doigts de sa perte ? à qui, sinon aux généraux de l’armée, qui, administrant eux-mêmes, falsifiaient et gonflaient les effectifs pour détourner la solde à leur profit ? Des règlements, des récrits, des ordonnances, intervinrent en 1517, 1523, 1539, 1566, qui avaient pour objet principal de remédier à de tels abus, qui traitaient des congés, des rôles, des changements de corps, enfin qui furent les premiers essais législatifs sur la matière ; mais ce n’étaient encore que de bien impuissantes précautions. Le mal ne devait arriver que beaucoup plus tard à être attaqué de front ; il ne l’a été que du jour où l’on est parvenu à des mesures d’ordre par des écritures multiples, par une minutieuse investigation des détails, et par la publication de plus en plus complète des documents officiels.

L’administration proprement dite de l’armée française date de Coligny et de Sully. L’historien Mézerai nous montre Coligny cherchant à réunir une sorte de commission d’hommes expérimentés pour s’occuper avec eux des choses de guerre. Commençons par le ventre, lui fait-il dire aux membres de cette commission ; en d’autres termes : Songeons d’abord à nourrir les soldats avant de leur apprendre à combattre. Et ce projet, Coligny le réalise en attachant, par une innovation considérable pour l’époque, un boulanger militaire à chaque corps. Sully, par une pensée non moins profonde, non moins philanthropique, pousse l’administration dans une voie nouvelle. Il sent qu’il ne suffit point de nourrir les soldats, mais qu’il faut secourir en tout temps les malades, qu’il faut en temps de guerre soigner les blessés ; et il crée la chirurgie militaire. À partir de Henri IV, un progrès beaucoup plus important s’opère ; ce progrès, c’est que l’administration et le commandement se séparent, c’est que la division de ces deux pouvoirs incompatibles s’établit, et que des autorités différentes sont désormais revêtues d’attributions plus ou moins tranchées. Ce pas, quoi qu’en aient dit certains auteurs, estimés, fut immense, et si, par malheur, on revenait sur cette notable amélioration, ce serait rétrograder. Laisser les agents administratifs devenir généraux, comme certaines voix, loyales du reste, le demandent encore, ou accorder aux généraux qu’il n’y aura plus d’administrateurs qui les contrarient, ce serait, nous ne craignons pas de le dire, ramener l’art à son enfance sous un faux prétexte de simplification. Le progrès de toutes les sciences, l’agrandissement incessant des armées, le cercle, de plus en plus vaste, dans lequel les armes spéciales se développent, tout, jusqu’à cet esprit d’investigation qui semble être l’âme des gouvernements représentatifs, tout exige que l’administration reste distincte du commandement, tout nécessite le maintien d’un tel mécanisme, et on ne peut que sou haiter qu’il soit maintenu.

Malgré la bonne voie dans laquelle nous avons vu tout à l’heure Coligny et Sully diriger l’administration militaire, il faut enregistrer que sous Henri IV lui-même et jusqu’au milieu du règne de Louis XIII, telle fut la faiblesse numérique de l’armée française, qu’on se dispensait de former des magasins. On se contentait d’approvisionner le camp lorsque c’était possible, d’y attirer des marchands, des vivandiers, et le plus souvent on en était réduit, faute de marchands ou faute d’argent, à envoyer à la maraude des hommes à cheval. L’accroissement que prit l’armée vers la fin du règne de Louis XIII nécessita la formation des magasins. C’était bon en temps de paix ; mais en temps de guerre, mais en présence de l’ennemi, le maraudage faisait seul vivre les troupes, et cela sous Louis XIV, sous Louis XV. Louis XIV, pourtant, créa des intendants d’armée, et institua le ministère de la guerre ; ce furent deux grands pas de faits dans la carrière de l’ordre. Ainsi, il commença à être possible de connaître et de régler l’effectif des troupes, d’évaluer les dépenses de l’armée sur pied de paix et celles de l’armée sur pied de guerre, et d’établir une espèce de budget. Sous Letellier, et sous Louvois, son fils, qui furent successivement secrétaires d’État au département de la guerre, c’est-à-dire jusqu’à 1691, ce mode d’administration, qui consistait à équilibrer les dépenses et les ressources, prévalut, et l’on sait combien nos armes brillèrent pendant cette partie du grand règne. C’est Letellier qui le premier s’occupe de l’administration écrite et théorique, et qui la renferme dans ce problème : Entretenir le plus grand nombre possible de troupes au meilleur marché possible. Au fond, c’était chercher le prix de l’homme moyen, et, si on eût toujours visé là, si on n’eût jamais préféré l’éclat à l’économie, on n’eût jamais songé à créer des corps privilégiés, jamais commis une telle bévue, aussi grossière en fait d’administration qu’en fait d’art. Ce fut encore Letellier qui commença à déposséder de leur puissance administrative les hauts dignitaires militaires,auxquels,jusqu’à lui, étaient abandonnés les détails de l’administration. À mesure qu’ils voyaient l’arbitraire, seule loi qu’ils connussent, leur échapper, ils contrariaient de plus en plus l’unité et le mouvement de la machine naissante ; mais cet esprit d’opposition ne fit que démontrer plus clairement la nécessité d’abolir leurs charges, et l’année 1661 vit la suppression de celle de Colonel général de l’infanterie, dernier vestige qui restât du chaos administratif. Après Letellier, Louvois, qui possédait à un si haut degré la prévoyance, l’esprit d’ordre et de suite ; Louvois, qui marche d’un pied ferme dans la route que son père a ouverte, et qui peut revendiquer, au moins autant que les généraux, la gloire des conquêtes qui signalent son ministère ; Louvois, qui rétablit dans l’armée la plus sévère discipline, qui supprime tous les brigandages des troupes, soit dans leurs marches, soit dans leurs cantonnements, et qui les loge dans des casernes, au grand soulagement des bourgeois et des paysans ; Louvois, qui institue l’uniforme d’une manière complète et définitive, qui crée des écoles pour le génie et l’artillerie, ces deux armes qui ont porté si loin la gloire de la France, et qui institue dans les places frontières des académies où de jeunes gentilshommes vont aux frais de l’État se former au métier de la guerre ; Louvois, enfin, par les soins de qui l’hôtel des invalides fut commencé !.. Mais en 1691 Louvois meurt, et, Louvois mort, la science administrative ne s’arrête pas seulement, elle recule. On en revient à ne plus prévoir, à ne plus calculer ; à nourrir le soldat au jour le jour, à proportionner les distributions de vivres, non au nombre des hommes, mais au nombre des corps, et, chose inouïe, à refuser au soldat paye et pain chaque trente et un du mois. Aussi, peut-être faut-il voir dans ces abus de tout genre la principale cause des désastres qui ont marqué les vingt-cinq dernières années du règne de Louis XIV.

Sous le Régent, sous Louis XV, la science de l’administration militaire n’avança aucunement. Elle en resta au système des magasins, système qui rendait les expéditions dispendieuses pour la France, mais pourtant moins ruineuses pour le pays ennemi et moins immorales que la maraude.

Au début du règne de Louis XVI, apparaît un système nouveau. Dans la guerre de 1778, on attache à l’armée d’Amérique un commissaire principal, organisateur en chef des vivres : on veut que la guerre nourrisse la guerre, que le généralissime ait pour régisseur un officier général, et que ce régisseur exige du pays qui sera le théâtre de la guerre toutes les denrées nécessaires aux besoins des troupes. Bien de moins, mais rien de plus. C’est exercer le droit du plus fort, c’est user des privilèges de la victoire et de la conquête ; ce n’est pas administrer. D’ailleurs on n’est pas toujours sur le sol ennemi ; comment vivra-t-on sur le territoire français? Comment, après la vie irrégulière, reviendra-t-on à la vie réglée ?

La république amena aussi son système : ce fut celui des contributions et des réquisitions, sorte de maraude mitigée, un peu moins odieuse que le pillage, et qui pèse sur les contrées plus qu’il ne blesse personnellement les individus. Un tel système, essentiellement incertain et inégal, qui n’assure la vie qu’au jour le jour, est plus propre à enrichir quelques traitants qu’à bien fournir les troupes, ne peut se pratiquer que dans les guerres offensives, et n’a d’excuse que dans les expéditions trop rapides pour permettre l’emploi d’une autre méthode.

Bonaparte, avec son génie, adopta un moyen terme, plus sûr et en même temps plus conforme à l’esprit des guerres d’invasion. Presque toujours, dans les pays étrangers où il allait porter ses armes, il destituait les autorités, se mettait en leur lieu et place, percevait les contributions pécuniaires fixées par les lois, s’en attribuait le maniement exclusif, et compensait ou promettait de compenser les livraisons en denrées et matières par un dégrèvement sur le tribut en espèces. Ce système marchait de front avec l’usage de faire nourrir le soldat par l’habitant, et de parquer successivement l’armée sur un sol nouveau, pendant que le sol dévoré se reposait.

La restauration répudia un tel système, qui en effet était celui d’Attila ; mais, passant d’une extrême rigueur à une générosité excessive, elle en adopta un autre qui va réellement jusqu’à la niaiserie. Il consiste à puiser dans les coffres de l’État pour subvenir à toutes les dépenses d’une expédition, quels qu’en soient le motif et le but. C’est ainsi que le trésor public a seul supporté les frais de la guerre d’Espagne en 1823 et de la campagne de Morée en 1828. De même, sous le gouvernement de juillet, le trésor seul a payé en 1832 la campagne de Belgique. En Espagne, en Morée, en Belgique, objectera-t-on, la France allait combattre en faveur d’un allié, et ne devait pas réclamer le salaire de son assistance. Soit ; mais, dans le courant de la présente année 1844, sous le prétexte inouï que la France est assez riche pour payer sa gloire, ne s’est-on pas montré également généreux envers l’empereur du Maroc, qui, certes, lui, n’était pas notre allié et qu’il nous a fallu combattre et par mer et par terre!…

Tels ont été, surtout en ce qui concerne l’entretien des armées françaises agissant hors du territoire, les divers modes d’administration successivement préférés. À l’intérieur, l’art de l’administration militaire a fait, notamment depuis la révolution, trois pas immenses : le premier, qui date de 1791, c’est la spécialité parfaitement nette que le ministère de la guerre a prise alors, comme tous les autres ministères, et la centralisation qui dès lors a toujours grandi pour celui-là, comme pour chacun des autres ; le second, c’est la création du train des équipages par Bonaparte, elle troisième, l’établissement du corps de l’intendance sous la restauration. Aujourd’hui, le ministre de la guerre est l’âme de l’administration militaire, les membres du corps de l’intendance en sont les yeux, et les agents des divers services administratifs, tels que le service de subsistances, le service de l’habillement, le service des lits, le service des fourrages, le service des hôpitaux, etc., en sont les bras. Constituée comme elle l’est actuellement, la machine marche. Marche-t-elle aussi bien que possible ? non ; mais, au jugement des étrangers eux-mêmes, l’administration française est encore la moins défectueuse de l’Europe. On la traite de paperassière, on lui reproche le grand nombre de ses employés ; mais, à part quelques simplifications qu’il serait facile d’apporter dans les détails, ce grand nombre d’employés, il faut bien qu’on le sache, est absolument nécessaire en cas qu’il faille du jour au lendemain entreprendre une expédition imprévue et mobiliser une armée. Il y a moins d’un siècle, pour qu’une armée se remuât, il fallait aux gouvernements six mois d’efforts et de préparatifs. Aujourd’hui, grâce à l’administration qui prévoit à tout, les ressources sont toujours prêtes, le canon est toujours chargé, et le coup peut partir en même temps que la déclaration de guerre, quelquefois même il peut la devancer.